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郴州农村宅基地“三权分置”的现状、难点与对策
发布时间:2018-12-03 10:55:05 编辑:陈义

2018年中央一号文提出要“深化农村土地制度改革。……完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’…… ”,为“十九大”报告确立的乡村振兴战略拉起开局序幕。所谓农村宅基地“三权分置”,是在坚持农村宅基地集体所有前提下,区分农户资格权和使用权,本集体内农户有资格无偿向集体组织申请一宗宅基地用于建房居住,本集体外农户或农业组织可以有偿受让方式从村组集体获得宅基地使用权。实行宅基地“三权分置”的目的,就是要盘活农村存量宅基地,放开宅基地使用权主体限制,拓宽集体经济增收渠道,为建设美丽富裕和谐的新时代农村打开广阔空间。

一、郴州农村宅基地管理的现状与难点

郴州地处湖南省南部,是南岭山脉与罗霄山脉的交汇区域,地貌为典型山区,是谓湘南丘山区。以郴州市农村为样本来研究我国山区农村宅基地“三权分置”工作,具有一定的区域典型性和代表性。郴州市有九县(市)二区,据统计局2017年底公布的常住人口有473万,农业人口约占46.2%,全市农业GDP增加值仅为225.66亿元,增速仅为3.8%,经济体量小增速慢,各项经济指标均低于湖南省平均线,“三农”形势依然严峻。今年是乡村振兴战略的开局之年,党中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》,提出消解“三农”的主抓手之一就是实行农村宅基地“三权分置”。本课题组在“问卷星”平台向郴州本地不特定的农民群体推送微信问卷,就受访者基本情况、家庭收入、宅基地的权属和管理等方面设置16题,共收到380份有效答卷。为确保调查数据的真实性、代表性和关联性,课题组采取的主要措施是:第一,将调查问卷的受访者锁定为农民及有意返乡创业的“农二代”城市居民;第二,将微信问卷推送对象限定在郴州本地的不特定的农民微信群,并从身份确认后才可接受问卷调查。

受访者的居住地区分布宽广,但约78.68%的受访者是本市农民,另有约20%的受访者是外出闯世界的郴州籍农民,他们也十分关注家乡宅基地改革,也关心他们择机返乡创业、安居的根本利益。从微信端口和问卷星公用调研平台统计的居住现状来看,受访者分布自然、合理,答卷数据是多方力量(农村宅基地利益相关方)共同参与和表达的结果,避免了数据单一和失真。不管是在本地生活还是在外闯世界,受访者对本村宅基地改革的态度,出现了惊人一致的“期待”。从问卷统计数据和课题组结合在苏仙、资兴、汝城、嘉禾、桂阳、宜章、桂东等地考察和入户访谈情况来看,郴州市农村宅基地“三权分置”有几个难点:

(一)农村宅基地统一规制难

郴州市主体地处南岭山脉北坡,东西方向绵延约600公里,东部与罗霄山脉交汇,地形复杂多变,尖岭与梯坳地貌交错,地势险峻,岭上与坳间落差较大。从郴州市农村宅基地的客观现状来看,大致可分为三种类型:

1、城镇郊区农村的宅基地“寸土寸金”,各方利益争夺激烈

由于独特的区位优势和楼市助涨推动下,郊区农村宅基地成了各方争抢的香饽饽,农村宅基地“三权分置”也给外村农户和城乡亲友等在郊区农村务工、安居、休闲、疗养和子女入学等提供了便利和契机。于是,本村农民争先恐后“一户多宅”,宅宅都是黄金码头;城镇亲友纷纷排队返乡置业,旧房换新颜,外村农户也千方百计寻找机会参与置地建房。城镇郊区农村宅基地因其可用性强、增值潜力巨大,成了各相关利益方争抢的稀缺资源。

2、田峒区域农村的宅基地闲置、废弃多

郴州市有着悠久的农耕历史,在水稻耕种和特色种养方面有独特优势。相传远古神农氏炎帝在郴州制耒作稻、教民稼穑,并于嘉禾发现神稻品种,遂名之为“嘉禾”。先民们把山间平地里灌溉便利、土地肥沃的区域称之为“田峒”。人们为了生活和耕种方便就在田峒附近开基建房,逐渐形成了星罗棋布的聚居点。但由于长期缺乏有效管理和规划,很多聚居区内正房与杂屋相邻,功能不分、人畜混居,排水排污设施落后,房屋间距小、安全隐患多。于是村民逐步向聚居区外围扩基建房,基本农田、耕地被挤占,村中心区域则被闲置废弃,造成新房越来越多,旧房也越来越多,宅基地浪费很大。

3、山区农村宅基地平整难,宜居点分散,村民散居面大

在北湖、资兴、桂东、汝城、宜章等某些典型南岭深处的山区农村,地理地貌呈“八分山水一分田,一分道路和庄园”,农民期望平整出一宗可容三五户的宅基地都很困难,因此,山区农村居住点呈“东一户、西一幢”的分散状态,给宅基地的规划和管理带来很大难度。

地域不甚宽广却情况多样的农村宅基地现状,为郴州市统一规划、管理农村宅基地的工作带来不小困难,期望用某项单一政策来规制郴州市农村宅基地“三权分置”工作,显然不切实际。

(二)农户宅基地使用资格权的认定难

农户的宅基地取得制度具有两个鲜明特点,一是身份性,只有具备本集体成员资格才可向集体申请宅基地使用权;二是无偿性,集体成员无须支付对价就可获得一宗宅基地用于建房居住,体现了宅基地的居住保障性功能。因此,农户向集体经济组织申请一宗宅基地需要两个前提条件,一是具备本集体经济组织成员资格,二是具备分支户户主资格。首先,国务院和湖南省人民政府就认定是否具备本集体经济组织成员资格事项均未出台相关指导性文件,把相关权力(利)下放给地方,让地方政府先行先试。郴州市各级地方政府工作人员的实际操作也做法不一:有的一律以户籍为准;有的以农地承包经营权为准;有的则以“户籍+农村承包经营权”及其它要件。标准不一的实操给利益博弈激烈的地方带来大量纠纷,给农村和谐稳定埋下隐患,也给人民法院的裁判和执行增加了难度。其次,国务院和湖南省人民政府也还未就某位集体成员是否具备分支户主资格问题出台指导性政策,郴州市各级地方人民政府也还未以试点方式积累经验,难以提出指导性意见来规范基层政府工作人员的实操,造成地方各级政府各行其事的局面。三种意见各持一方、互不相让,任一方都无法取得绝对优势意见。意见不统一,给基层工作人员实操带来不小挑战,无论怎样操作,都会触动这些或那些人的利益,会引起这方或那方的不满、抵制或刁难。某些利益方甚至勾结地方宗族势力、黑恶势力等野蛮介入,威胁、阻扰、破坏基层工作人员的合法行为。

(三)农村干群关系协调难

党中央、国务院推行农村宅基地“三权分置”,实行宅基地使用权有偿流转,目的是盘活现有存量,有序确定增量,集聚农村人气,村组集体发挥主体作用统一规划、科学管理,增加集体经济收益。但是,当前能够“一户多宅”的农户绝大多数是本村相对经济富裕、话语权强势的党员干部或基层骨干。在推行“三权分置”之前,有目光长远的农户已经在流转富余宅基地使用权来牟利了,以自家富余宅基地出租、兴办疗养、餐饮、民宿等产业;推行“三权分置”后,集体要按“一户一宅”标准收回多余宅基地并统一有偿出让,他们明显成了与集体争利的人。因此,在处理宅基地问题上,普通群众的看法和呼声值得反思。设置本题意图是测试党员干部和普通民众维护集体利益的自觉性,成员利益的公平性和党员干部的带头自律意识。表中统计显示,普通群众要求基层党员干部率先带头的A项和D项合起来占比为 21.32%;要求集体成员同等待遇的C项占比为70.26%;要求党员干部先奉献而自己却搞特殊化的B项,占比仅有8.42%。由此看来,群众要求公平的呼声最强烈,推行宅基地“三权分置”增强村组集体经济,可能动的就是基层党员干部的“奶酪”。

二、造成郴州农村宅基地“三权分置”困难的成因

造成当前郴州市推行农村宅基地“三权分置”困难的成因是多方面的,有历史传统的,也有现实的,还有政策层面的,归纳起来主要有:

(一)集体组织主体缺位,未发挥应有作用

农村集体经济组织是宅基地的所有权主体,应依法履行规划、管理、处置宅基地相关事务的职能,发挥主体作用。但是自2006年国务院取消农业税后集体提留也一并被取消了,集体与集体成员之间上下级的权力(利)义务的平衡关系被打破了,村组集体的主体功能被严重虚化,农户既不须向村组集体上交承包金,也不用支付对价就可取得宅基地使用权,完全可以绕开集体组织自主生产、生活。在田峒和山区等宅基地增值空间小的偏僻农村,农户要不要分立支户、在哪开辟一宗宅基地、是否会占用耕地、会不会引起邻里纠纷等等,都看不到集体经济组织发挥作用的痕迹。于是,权利主体长期缺位,祖辈形成的聚居区历经沧海桑田后已成了脏乱差的空心村,安全隐患多、邻里纠纷多。一方面是新房越来越多,旧宅越来越多被闲置、废弃,另一方面侵占基本农田和公共基础设施的现象日益突出。村中空心化、老屋闲置化、新房扩张无序化,加剧了农村脏乱差的“非宜居”程度。

(二)村民集体观念缺失,权属观念错位,片面追求个体利益最大化

由于农村大部分村民深受封建思想的不良影响,小农意识根深蒂固,再加上“承包经营权”被相关法律固化,特别是免除农业税负和集体统筹后,农民对集体组织的依赖逐渐减少了,集体组织的功能被逐渐虚化,农民的集体观念逐渐淡漠了。同时在西方私有化浪潮不断侵蚀下,农民权属观念错位,把“第二轮承包到期后再延长三十年” 承包经营的农地当作私有财产,只要自己乐意或对自己有利,就随意变更承包地用途,在承包地上建新房,甚至卖给(或赠送)他人建房或修建其它设施等。农民权属观念错位的蔓延和普遍化,随着时间推移逐渐加速农村宅基地管理的碎片化、无序化。

(三)农村基础设施和配套建设落后

经过四十年改革开放的努力,郴州市农村有了翻天覆地的变化,基本实现了村村通路、通电、通网信,但与城镇基础设施和配套相比,还是相对落后的。特别是山区农村,聚居点分散,农户和农民集体无法承受通路通电通网等配套设施的建设成本。大批农民纷纷弃守农村,进中心城镇落户或务工,山区农村和田峒农村的祖居房屋因年久失修而被废弃;部分留守农民也因基础设施落后而被迫抛弃老宅,向具备“三通”等宜居条件的地方开基建房,从而造成老宅区的萧条、凋敝。

三、破解郴州农村宅基地“三权分置”困局的对策

郴州市要破解农村宅基地实行“三权分置”的困境,就须从当前成因入手,以勇于担责的历史使命感大胆先行先试、奋力开拓。课题组提出如下建议:

(一)加强农民集体组织建设,发挥所有者的主体作用

首先,村组集体是农村宅基地的所有者,享有占有、使用、收益和处分的完整权利,在宅基地“三权分置”过程中,处于不可或缺、不可替代的主体地位。各级人民政府和村组集体应择机向集体成员及利益攸关者宣示和强调:集体组织是农村宅基地的唯一合法所有者,任何个人、组织都不得违法剥夺、侵害村组集体作为农村宅基地所有人的权利。其次,由集体组织主持本村组宅基地“三权分置”工作并逐渐提高经营宅基地的能力和盈利水平。村组集体的首要任务是发展集体经济,盘活并充分利用本集体的有限资源是村组集体的应有职责。发展才是硬道理,只有有效利用宅基地,提高盈利水平,才能带领集体成员走向致富之路。村组集体可在基层人民政府的指导帮助下制定工作计划、工作规程、实施步骤,合理推行和规制宅基地“三权分置”,放开宅基地使用权的主体限制,允许具有本村祖籍的致富人士返乡创业置业,也允许外村有志之士携带农业资本进驻本村创业,以产业经营带动宅基地使用权的有序流转,拓宽集体经济增收渠道;第三,加强和健全村组集体的组织建设,还须加强农村人才库的建设,着力培养一批农村留守骨干和后备人才,提高其农技水平和带头致富能力,助其成长为本集体的新时代奋斗型农民。

(二)统一规划、整理农村宅基地

基层人民政府可组织村支两委和集体组织负责人以自然村为单位对集体内所有宅基地进行分级分类摸底调查、宜居规划、统一整理和建档入库。按照农村宅基地的地理位置和地貌特征,可以分为四类农村:一是城乡融合发展区。中心城镇郊区农村的条件优越,可将其与城市统筹规划,以城乡一体化带动第一、二、三产业融合发展,以产业融合发展推动城乡融合发展;二是集中连片建设带。在土地肥沃的田峒区,可以道路、河流等基础设施的升级改造将分散的居民点连接起来,以“一村一品、多村一品”统筹规划打造集中连片的特色规模经济带;三是撤并重建类农村。在山区偏僻农村,条件恶劣、设施落后,“一方水土养不活一方人”,有效的破解之道就是由基层政府出面协调、统一规划、撤并重建、异地安置;四是特色古民居古村落的保护和修缮。对于具有悠久历史传统和代表性的古村落,基层政府统一规划,分步实施保护性修缮。有81.32%的受访者表态支持对宅基地统一规划统一管理。这说明,党中央提出要推行农村宅基地“三权分置”的重大举措契合了主流民意改善民居、搞活集体经济的诉求。为确保耕地红线,分支农户要建新房只能申请规划区内的宅基地,杜绝随意变更农地用途挤占农田的现象;同时为节省宅基地,基层政府和农民集体应建立有偿退出机制,引导农户在改善居住现状时也应在规划区内建新后必须拆旧,为村中心区域的“宜居”腾出空间,也避免再增加“一户多宅”现象。在清理旧宅基地问题上,有61.84%的受访者表态支持建新后拆旧,有偿退出空置旧宅,另有31.32%受访者表示即使没有补偿,也愿意建新后立刻拆旧。可见,愿意接受和支持基层政府和集体组织集中整治宅基地的普通民众超过了93%,这也说明了,只要基层政府和村组集体依法依规、公平合理地集中整治农村宅基地,工作阻力可能不会很大。另外,基层政府和村组集体还需争取专项资金适当补贴农户修缮有代表性的古民居古村落,留住乡愁乡情]。

(三)公平合理认定使用资格权

农村宅基地使用资格权是本集体成员的一项身份权,认定资格权是“三权分置”的关键环节,能否做到公平合理关系到村组集体的整体利益。首先可以“户籍+农地承包经营权+……”模式确定集体成员资格。“户籍+农地承包经营权+……”模式可以排除“空挂户”、“寄居户”等的宅基地使用权资格,同时还应有一定开放性,农民集体可以绝对多数成员同意为条件吸收新成员。其次,可以家庭人口结构和法定婚龄为标准,确定分支户的户主资格。一是家庭子女成长已到法定婚龄,有独立生活和生产能力的才认定具备分支户主资格;二是家庭人口增多,三代同堂是常态了,当出现四世同堂及以上的人口结构时,集体组织应考虑适当增加面积用于改善居住。有58.95%的受访者表示,受传统孝悌观念影响,三代同堂也不分户,居住面积可适当超一点是可以接受的。三是要坚持男女平等。生男生女都是传后人,具备独立分户条件而且长期居住在本集体区内的都可成为分支户主。有68.95%的受访者表示支持男孩女孩一个样,都可以独立获得资格权,“三权分置”后能平等获得集体收益分配资格。

(四)运用法治思维和法治方式化解宅基地纠纷

首先,在基层政府成立农村宅基地“三权分置”指导机构,指导辖区内村组集体宅基地“三权分置”工作;在村委会成立专门服务机构,服务本村宅基地“三权分置”工作。其次,加强基层党员干部的法律素养培训,学会运用法治思维和法治方式来处理宅基地纠纷。申请和使用农村宅基地关系农户百年大计的利益,必然慎之又慎,也难免某些农户会斤斤计较,甚至死缠烂打。“三权分置”又是开创性工作,工作流程也难免会有所疏漏,产生一连串的纠纷也在情理之中。各方在处置和化解纠纷时,应运用法治思维和法治方式来开展工作,引导争议各方通过村民会议来民主协商,政府调解、行政复议、诉讼、仲裁等渠道来接受群众诉求、平衡各方利益。基层政府切不可为了“保稳定、促和谐”而和稀泥,谁闹得凶就给谁奶喝,花钱买平安。权宜之计只会助涨“不当得利”方的邪气,撑大其索取胃口,为相关各方今后处理类似情况埋下隐患。(作者:中共郴州市委党校 王超 谭礼塘 )

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